Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (dále jen „ZOPK“) od svého vstupu v účinnost zaručuje v ustanovení § 70 občanským sdružením, jejichž hlavním předmětem činnosti podle stanov je ochrana přírody a krajiny (podle aktuální úpravy obsažené v občanském zákoníku jde o zapsané spolky, proto je v dalším textu k jejich označení použit pojem „ekologické spolky“), právo na informace o všech zahajovaných správních řízeních, v nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Současně ZOPK v tomtéž paragrafu založil ekologickým spolkům právo stát se účastníkem zahajovaných správních řízení, což od roku 2004 v čl. 9 odst. 3 paralelně stanoví i Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (Aarhuská úmluva), publikovaná pod č. 124/2004 Sb.m.s. Až do 31. 12. 2017 se možnost účastenství ekologických spolků týkala všech správních řízení, v nichž mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Od 1. 1. 2018 byla tato možnost (mj. s odkazem na zjištěné případy zneužití účastenství) zúžena pouze na řízení vedená podle ZOPK, což byl stav trvající až do konce roku 2023, kdy byla možnost účastenství ekologických spolků rozšířena i na řízení podle jiných předpisů, jsou-li v nich vydávány správní akty nahrazující rozhodnutí vydávaná podle ZOPK (typicky např. jednotné environmentální stanovisko).

Ekologické spolky svého práva účastnit se zahajovaných správních řízení zhusta využívaly, mnohdy k nelibosti ostatních účastníků, někdy i k nelibosti orgánů veřejné správy, před nimiž bylo řízení vedeno. Díky tomu se v průběhu času vytvořila relativně bohatá judikatura, podrobně popisující podmínky, které musí být splněny, aby ke vzniku účastenství ekologických spolků v řízení došlo, jakož i okruh námitek, jež mohou být ze strany ekologických spolků v řízení uplatněny.

Jednou ze specifických otázek, kterou se soudy ve svých rozhodnutích zabývaly, byla i otázka účastenství ekologických spolků v řízeních o uložení pokuty za spáchaný přestupek, popřípadě (dříve) pokuty za správní delikt. V tomto směru zastávala judikatura dlouhodobě názor vyjádřený zejména v rozsudku Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 28. 3. 2017 č. j. 7 As 311/2016– 31, že ekologické spolky se řízení o uložení pokuty na základě § 70 ZOPK účastnit nemohou, neboť „z důvodu specifické povahy správního trestání by možnost účasti ekologických spolků představovala nevhodnou a nečekanou ingerenci soukromoprávních subjektů do práv obviněného v takovém řízení, se kterou česká koncepce správního trestání nepočítá.  NSS současně uzavřel, že „§ 70 ZOPK směřuje na budoucí zásahy, tedy že se má jednat o řízení rozhodující o tom, zda má nebo nemá v budoucnu dojít k nějakému zásahu do přírody a krajiny, nikoliv o řízení vyjadřující se zpětně k zásahu, který již proběhl.“ Citované hodnocení převzala i komentářová literatura (např. Vomáčka, V., Knotek, J., Konečná, M., a Hanák, J., Dienstbier, F., Průchová, I. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 1. Vydání. Praha: C H. Beck, 2018 s. 540). Rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2017 č. j. 7 As 311/2016–31 je v právní praxi dobře znám, méně je však již známo, že byl napaden včasnou ústavní stížností, která byla nálezem ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. II.ÚS 1685/17 sice zamítnuta, ovšem ne proto, že by se Ústavní soud se závěry NSS o nemožnosti účastenství ekologických spolků v řízeních o správních deliktech a přestupcích bezezbytku ztotožnil, nýbrž proto, že neshledal dostatečně závažná porušení základních práv dotčeného ekologického spolku. Ve věci účastenství však Ústavní soud v předmětném nálezu vyjádřil právní hodnocení odlišné od NSS, totiž že ustanovení § 70 ZOPK účast ekologických spolků v sankčním řízení umožňuje, aniž by přitom docházelo k porušení práv obviněných. Tento názor (patrně proto, že byl vyjádřen pouze v odůvodnění nálezu s jinak zamítavým výrokem), představoval cosi jako časovanou nálož, čekající na své oživení v jiném řízení.

K tomu došlo v roce 2023, kdy Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) usnesením rozhodla, že ekologický spolek Greenpeace Česká republika není účastníkem řízení vedeného ČIŽP ve věci odpovědnosti za přestupky podle § 88 odst. 2 písm. n) a p) ZOPK přičítané státnímu podniku Lesy České republiky, s. p. v souvislosti s jeho činností na území EVL Východní Krušnohoří a na území NPR a EVL Praděd a spočívající v porušení podmínek rozhodnutí o výjimkách a za absenci povinného souhlasu podle ZOPK. Usnesení ČIŽP o vyloučení z účastenství bylo potvrzeno i Ministerstvem životního prostředí (MŽP), s tím, že § 68 zákona č. 250/2016 Sb., o zákona o přestupcích, vymezuje okruh účastníků řízení taxativně, přičemž přestupkové řízení není řízením vedeným podle ZOPK, a proto se na ně možnost účastenství vyplývající z § 70 ZOPK nevztahuje; účastenství ekologických spolků nelze dovodit ani z Aarhuské úmluvy.

Proti rozhodnutí MŽP se Greenpeace Česká republika neúspěšně bránil žalobou u Městského soudu v Praze. Soud sice odmítl důvody, na nichž své rozhodnutí postavilo MŽP, ztotožnil se však se závěry správního orgánu prvního stupně a žalobu jako nedůvodnou zamítl.

Ekologický spolek ovšem proti rozsudku Městského soudu v Praze podal kasační stížnost a NSS, který o ní rozhodl dne 29. ledna 2025 rozsudkem č.j.  2 As 371/2023–34, mu dal zapravdu, přičemž se s odkazem na právní hodnocení, „dřímající“ do té doby v nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. II.ÚS 1685/17, zcela odklonil od závěrů vyjádřených dříve v jeho vlastním rozsudku ze dne 28. 3. 2017 č. j. 7 As 311/2016–31 a fakticky je odmítl jako naprosto nesprávné.  Přitom uvedl, že v projednávané věci je třeba posoudit, zda řízení o spáchání přestupku podle ZOPK je řízením podle téhož zákona, neboť tato úvaha je pro závěr o účastenství environmentálního spolku v řízení o přestupku spáchaném podle ZOPK stěžejní. V tomto ohledu NSS uzavřel, že nemá pochybnost o tom, že formulace použité zákonodárcem v § 70 odst. 2 a § 70 odst. 3 ZOPK je třeba vnímat jednotně, tedy tak, že ve všech řízeních vedených podle ZOPK ve smyslu § 70 odst. 3 tohoto zákona mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. V návaznosti na to zdůraznil, že Greenpeace Česká republika se domáhal účasti v přestupkovém řízení, v němž bylo společnosti Lesy České republiky, s. p. kladeno za vinu spáchání přestupků podle § 88 odst. 2 písm. n) a p) ZOPK a uvedl, že nemá pochybnost o tom, že správní orgán v řízení o přestupku podle § 88 ZOPK vede řízení také podle tohoto zákona, nikoli pouze podle zákona o přestupcích.  Bez použití ZOPK řízení o odpovědnosti za přestupky podle § 88 odst. 2 písm. n) a p) ZOPK vést nelze. Podle názoru NSS lze tedy uzavřít, že přestupkové řízení vedené s Lesy České republiky, s. p. podle ZOPK je řízením podle téhož zákona ve smyslu jeho § 70 odst. 3. S odkazem na uvedené dospěl NSS k závěru, že se Městský soud v Praze dopustil procesního pochybení, které mohlo mít vliv na zákonnost jeho rozsudku, že současně rozhodnutí MŽP o odvolání podaném Greenpeace Česká republika proti usnesení ČIŽP o jeho vyloučení z řízení je nezákonné. Proto NSS napadený rozsudek i rozhodnutí MŽP zrušil s tím, že MŽP musí v dalším řízení o odvolání Greenpeace Česká republika znovu rozhodnout, vázáno přitom názorem NSS. Úplné znění rozsudku NSS č. 2 As 371/2023–34 je k dispozici na webových stránkách Nejvyššího správního soudu www.nssoud.cz.

Lze tak uzavřít, že ve světle předmětného nového rozhodnutí NSS se nejen Lesy České republiky, s. p., nýbrž i další vlastníci lesů mohou do budoucna dočkat stavu, kdy se do řízení o přestupcích podle ZOPK, které s nimi bude zahájeno (budiž při tom připomenuto, že ZOPK pokrývá každý les několika vrstvami ochranných pravidel), jako účastník přihlásí ekologický spolek. Je přitom pravděpodobné, že spolek bude v takovém řízení poukazovat spíše na přitěžující nežli na polehčující okolnosti, zvláště půjde-li o řízení zahájené na základě jeho vlastního udání, a že bude v řízení apelovat spíše na zvýšení sankce, nežli na její snížení; nepůjde-li samozřejmě o ekologický spolek založený vlastníky lesů.

JUDr. Ing. Martin Flora, Dr.

24. 3. 2025